京海策略洪延青教授：精准圈定分类监管全链保护

　　导语

　　2016年11月28日，公安部通过政府网站公布《公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，拉开了首部安防行业全国性行政法规出台的序幕。2025年1月13日，国务院总理李强签署第799号国务院令，正式公布《公共安全视频图像信息系统管理条例》（以下简称《条例》），并于2025年4月1日起施行。这部历时多年孕育打磨的行政法规的出台，不仅填补了国家层面安防行政法规的空白，也标志着我国安防行业在法治化、规范化发展道路上进入了崭新的阶段，具有里程碑的重大意义。

　　《条例》坚持问题导向，突出解决重点问题，确立了公共场所视频图像系统的建设、采集、使用法规要求，明晰了各主体方的责任，对维护公共安全、加强行业监管、维护系统安全、保护个人隐私和个人信息权益提供了根本遵循。《条例》公布后受到社会各界的广泛关注。为深入贯彻落实《条例》要求，营造学法、知法、守法、规范行业健康发展的良好氛围，《中国安防》杂志特开设专栏持续对《条例》实施的重大意义、核心内容、主要亮点、关键条款等内容进行深入解读，同时将呈现行业企业、专家学者对贯彻学习《条例》的心得体会及点评内容，助力行业企业更好地学习和理解《条例》及相关政策，推动安防行业持续健康发展。

　　洪延青

　　法学博士，北京理工大学法学院教授，全国网络安全标准化技术委员会委员

　　精准圈定分类监管全链保护

　　《公共安全视频图像信息系统管理条例》解读

　　一、《条例》紧扣“公共场所”和“公共安全”京海策略，精准圈定规范范围

　　《条例》明确所规范的公共安全视频系统需要同时满足以下两个要件：一是安装地点要件，即图像采集设备设施在公共场所安装（以下简称“公共场所要件”）；二是安装目的要件，图像采集设备设施对公共场所涉及公共安全的区域，进行视频图像信息的收集、传输、显示、存储（以下简称“公共安全要件”）。这样的界定方式具有如下可取之处：

　　首先，通过明确“公共场所要件”和“公共安全要件”，《条例》有效限定了其适用范围，避免了对私人领域和非公共安全领域的不当干涉。这体现了立法者在保障公共安全与尊重个人隐私之间取得的平衡，防止了过度监管可能带来的权利侵害。其次，这种明确的范围界定提升了法律的可操作性和可执行性。在《条例》实施时，可以依据清晰的标准判断某一公共安全视频系统是否属于规范对象，减少了执法过程中的模糊性和争议，提高了执法效率。再次，聚焦于同时满足“公共场所要件”和“公共安全要件”的系统，体现了监管资源的合理配置。这样可以将有限的监管力量集中于对社会公共安全影响最大的领域，强化对关键区域的监管，提升整体公共安全水平。此外，这种精准的规范范围有助于提高公众和相关单位对法律的理解和遵守。明确的规定使得责任主体可以清晰地认识到自身的法律义务，避免因法律条款模糊导致的合规风险，促进了法律的权威性和公信力。

　　二、《条例》区分公共安全视频系统建设范围，明确分类监管要求

　　对于规范范围内的公共安全视频系统（即同时满足前述两个要件的公共安全视频系统），《条例》进一步通过对“公共场所要件”的细分，建立了清晰的分类监管要求。具体来说：

　　一是城乡主要路段、行政区域道路边界、桥梁、隧道、地下通道、广场、治安保卫重点单位周边区域等公共场所的公共安全视频系统。这类系统由县级以上地方人民政府按照建设规划组织有关部门建设，纳入公共基础设施管理，建设、维护经费列入本级政府预算（以下简称政府主导建设类系统）。

　　二是由负有经营管理责任的单位在特定公共场所涉及公共安全区域按照相关标准建设的公共安全视频系统，其安装图像采集设备的重点部位由县级以上地方人民政府各有关部门按照职责分工指导确定（以下简称重点单位主导建设类系统）。特定的公共场所包括：（一）商贸中心、会展中心、旅游景区、文化体育娱乐场所、教育机构、医疗机构、政务服务大厅、公园、公共停车场等人员聚集场所；（二）出境入境口岸（通道）、机场、港口客运站、通航建筑物、铁路客运站、汽车客运站、城市轨道交通站等交通枢纽；（三）客运列车、营运载客汽车、城市轨道交通车辆、客运船舶等大中型公共交通工具；（四）高速公路、普通国省干线的服务区。

　　三是在除了前述两类之外的其他公共场所安装的图像采集设备及相关设施（以下简称其他类系统）。

　　对于前两类系统来说，虽然建设主体有所不同，但共同之处在于公权力可以直接参与或介入，以确保维护公共安全目的的实现。表现之一是由公权力直接明确“公共安全要件”的落地，即确定信息采集设备的安装部位，目的是为了完整覆盖公共场所中的涉公共安全区域。表现之二是《条例》中的核心监管要求均需要适用于这两类系统，例如第十一条要求的按照相关标准建设，第十四条要求的向公安机关备案，第十五条要求的高水平网络安全、数据安全、个人信息保护义务和水平，第十六条第二款要求的防止公共视频滥用和泄露的系统性措施，第十七条要求的视频图像信息保存不少于30日等。

　　对于其他类系统，《条例》免除了对前两类系统的核心监管要求，但作出了必要规范，应当满足一般性的个人信息保护和隐私保护要求（第十三条），公共安全视频系统所采用的产品和服务的安全要求（第十二条）等。

　　上述分类监管的制度设计，首先体现了精细化管理的原则。《条例》通过将公共安全视频系统划分为政府主导建设类、重点单位主导建设类和其他类等三类，根据每个类别涉及的不同场所的特点和风险级别，制定了相应的监管要求。这种精细化的分类使得监管措施更具针对性，能够有效地提升公共安全管理的效率和效果。其次，加强了关键领域的安全保障。对于前两类系统，政府直接参与建设、管理和维护，确保了在主要路段、人员密集、交通枢纽等关键公共场所的视频监控覆盖和质量。这种政府主导或指导建设的方式，强化了公共安全视频系统在维护社会治安、预防和打击违法犯罪中的作用，体现了政府在保障公共安全方面的责任担当。

　　三、《条例》覆盖全链条，全面强化对个人隐私和个人信息权益的保护

　　首先，《条例》明确了只要在公共场所安装图像采集设备及相关设施，只能出于维护公共安全所必需。这项要求的最亮眼之处在于没有允许任何例外情形的存在。换句话说，这项要求适用于前述的三类系统所涉及的所有公共场所。《条例》第二十四条还支持有关单位或个人发现这项要求被违反后，均可以向公安机关举报，公安机关应当依法及时处理。《条例》第二十六条、第二十七条还同时规定了配套的罚则。

　　其次，《条例》进一步明确了公共场所中的涉及个人隐私的特定区域、部位，禁止安装图像采集设备及相关设施。具体包括：（一）旅馆、饭店、宾馆、招待所、民宿等经营接待食宿场所的客房或者包间内部；（二）学生宿舍的房间内部，或者单位为内部人员提供住宿、休息服务的房间内部；（三）公共的浴室、卫生间、更衣室、哺乳室、试衣间的内部；（四）其他可能侵害个人隐私的区域、部位等。

　　再次，对于公共安全视频系统收集的视频图像信息，《条例》第十六条从人员、技术、制度等三大维度，全面地限定了此类敏感数据的查阅和使用要求。第二十条还进一步限制了国家机关的查阅、调取要求，其发起只能出于履行执法办案、处置突发事件等法定职责；其进行只能依照法律、行政法规规定的权限、程序，严格遵守保密规定，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。

　　《条例》上述设计体现了五方面特点：首先，严格限定安装目的，杜绝不必要的监控。其次，明确禁止在特定私密区域安装图像采集设备，保护个人隐私。再次，严格规范视频图像信息的查阅和使用，防止公共视频滥用。此外，建立了举报和处罚机制，强化了法规执行力。最后，全链条保护体现了系统性和前瞻性。从设备的安装目的、安装位置，到信息的采集、存储、查阅和使用京海策略，条例在每个环节都设立了严格的规定，形成了对个人隐私和信息权益保护的完整链条。《条例》通过全链条设计，全面强化了对个人隐私和个人信息权益的保护，体现了立法者以人为本、尊重和保障人权的立法理念。这样的立法设计，不仅有助于维护公共安全，更能促进社会的和谐稳定，值得高度肯定和赞扬。

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